党的十九大报告指出，深化农村土地制度改革，完善承包地三权分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。

3月5日，在十三届全国人大一次会议上，国务院总理李克强作政府工作报告。报告指出，全面深化农村改革，落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革。

从党的十九大报告，再到今年政府工作报告，如何深化农村土地制度改革有了明确部署。

3月9日、10日，多位政协委员在驻地接受《法制日报》记者采访时纷纷表示，保持土地承包关系稳定并长久不变，既回应了广大农民的切实要求，也顺应了社会发展趋势，必将有效带动乡村振兴战略。

农村土地改革牵一发而动全身

“落实第二轮土地承包到期后再延长三十年，这既是贯彻党的十九大报告精神的重要举措，也给广大农民、农业经营主体和农业投资者吃下了一颗长效定心丸。”全国政协委员、郑州大学法学院常务副院长、中国行政法学会副会长沈开举表示，保持土地承包关系长期稳定，是深化农村集体产权制度改革、保障农民财产权益、壮大集体经济的一项重大举措，对于稳定农村土地状况能起到积极作用。

“农村土地制度改革牵一发而动全身。”沈开举坦言，当前此项改革还存在推进不协调的问题，突出表现在农村土地承包经营权流转“快”、集体经营性建设用地入市“慢、缩小征地范围改革“慢”等问题。

沈开举认为，在土地流转改革中，应正确处理政府和市场的关系，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

沈开举说，要坚决杜绝有的农业投资者套取国家支农资金的不当行为。

沈开举建议，加快对现行土地管理法的修订进程，建立更加系统的土地用途管制政策与土地规划管理体制，为土地流转提供良好的法律供给。

协同推进承包地三权分置

“实行承包地所有权、承包权、经营权‘三权分置’,是家庭联产承包责任制后农村土地改革的一大创新。可以说，我国的农村基本经营制度跨过新的里程碑。”全国政协委员、南京师范大学副校长朱晓进告诉记者，作为一项涉及面广、影响深远的系统性工程，农民承包地的“三权分置”改革在推进过程中还面临一些挑战。

朱晓进表示，在承包权方面，目前还存在保护不力的问题。由于缺少执法主体，对于违背农民意愿、侵害农民权利的行为，缺乏有效的惩戒手段。

而在经营权方面，则有活力不足的问题。各类经营主体还面临融资贷款难、土地流转难、风险保障难、用地申请难、环评达标难等发展困局，规模小、层次低、发展瓶颈多是各类经营主体存在的共性问题；市场化的购销、农机、植保等服务的服务主体规模较小，服务内容较为单一，服务区域较为狭小，“田保姆”式的全程托管服务总体规模还不大。

为此，朱晓进建议，在推进农民承包地“三权分置”过程中，应坚持循序渐进、统筹兼顾，牢牢守住维护和发展农民利益这一根本原则。探索建立切实可行的利益分配和风险防范制度，经营主体流转土地必须与农民签订正式流转合同，千亩以上规模流转项目应按年进行风险评估。

“培育经营主体的同时，搞活产权交易。”朱晓进表示，要整合各类支农项目优先扶持新型经营主体，鼓励新型农业经营主体延长产业链，实现一二三产融合发展。

此外，建立“双轨双向”的新型交易模式。建立统一的移动端交易平台，实现线上线下数据互联、服务互通，双轨并进推动农村产权交易迈上新台阶。在交易信息登记上，在登记土地转让信息的同时，接受土地需求预约，建立供需双向的交易撮合机制。

立法层面对“使用权”明权赋能

今年的政府工作报告提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革。

“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革，不仅能有效盘活闲置的农房和宅基地，提高土地的利用效率，而且也将显化农民的财产性收入。”全国政协委员、中国土地勘测规划院地价所所长赵松十分看好即将开展的这项探索。

赵松介绍，与集体土地承包经营权分置改革相似，宅基地三权分置即在保持宅基地集体所有权不变，以及保障农户宅基地资格权不丧失的情况下，适度放活宅基地和农民房屋的使用权。

记者了解到，作为农村“三块地”改革之一，农村宅基地改革已在全国15个地区进行了试点。开展期间，试点地区进行了大量制度性探索和实践操作，取得了丰硕成果。一些地区已经在宅基地所有权、分配资格权和使用权“三权分置”方面进行了一定规模的实践。

那么，下一步，在探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革的着力点在哪里？

赵松认为，要重点对宅基地三权分置中“使用权”做好明权赋能。比如宅基地使用权在集体经济组织外能否流转，需要进一步明确；对于宅基地的使用权能否赋予类似城市建设用地使用权的物权化权能，需要从法律层面做好细化和相关规定。

“三块地改革事关农村土地制度改革全局。”赵松表示，在三块地改革上，集体建设用地入市范围如何界定，集体建设用地入市与土地征收中涉及的各方利益如何量化平衡，如何更好地协调城乡土地制度与城乡土地有效利用等问题，都是农村土地制度改革下一步需要综合考量的问题。